Suele ser frecuente que, una vez formulado un Recurso Contencioso-Administrativo frente a la desestimación presunta de una solicitud presentada ante al Administración, ésta resuelva de forma expresa, surgiendo la duda de si debemos amplia el recurso inicial, desistir del ya iniciado y formular uno nuevo contra la resolución expresa o directamente formular un nuevo recurso y posteriormente pedir la acumulación.
Pues, si no se hace así, la nueva actuación administrativa podrá quedar firme y consentida, con la más que probable perdida sobrevenida del objeto del recurso entablado.
Debiendo tenerse en cuenta si la nueva resolución expresa es, o no, confirmatoria del silencio, tal y como indica la Sentencia de la Sala Tercera Tribunal Supremo, Sección 6ª, de 16 de febrero de 2009 (Casación 1887/2007):
“La primera consiste en que la letra del precepto permite entender que la opción por el desistimiento y la ulterior promoción de una nueva acción procesal, que ofrece al recurrente el artículo 36, apartado 4, de la Ley 29/1998, parte del presupuesto de que la decisión expresa retrasada modifique o altere el contenido desestimatorio del silencio. En efecto, si se autoriza al actor a desistir con fundamento en la aceptación de la resolución expresa es porque su contenido es distinto (parcialmente estimatorio) del puramente negativo del silencio, supuesto en el que la lógica impone apartarse del proceso y, en su caso, proponer uno nuevo o, si se elige la otra solución, la ampliación, entendiéndose sustituida la decisión negativa presunta por la nueva resolución expresa. Ahora bien, tal exigencia resulta superflua cuando la explícita resolución intempestiva es totalmente desestimatoria y, por consiguiente, viene a reproducir el contenido negativo del silencio, si bien con motivación”
Ahora bien, ¿qué hacer cuando la resolución expresa supone la inmisión de la previa solicitud?
En este sentido es reseñable la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Castilla-La Mancha, Sección 2ª, de 2 de febrero de 2021 (Recurso 2/2019), que plantea una serie de cuestiones:
“Así las cosas, deberemos pronunciarnos en primer lugar, sobre si era necesario o no, dadas las circunstancias, haber procedido a ampliar el recurso contencioso administrativo a la resolución expresa dictada en fecha 25 de julio de 2016. Es relevante la respuesta, pues si llegásemos a una respuesta afirmativa, concluyendo que era necesaria la ampliación, deberíamos acordar la desestimación del recurso”.
“Si, por el contrario, nos decantásemos por la admisión del recurso y, por tanto, juzgáramos innecesaria la ampliación, nos encontraríamos con un segundo dilema. Nos deberíamos plantear si la Administración puede dictar una resolución extemporánea, inadmitiendo el recurso de alzada o si dicha posibilidad se encuentra proscrita por haber transcurrido el plazo para resolver. De responder afirmativamente la cuestión, el recurso igualmente debería ser desestimado”.
“Por último, en aquellos supuestos en los que se concluyera que no siendo necesaria la ampliación del recurso y no pudiendo la Administración acordar la inadmisión del recurso de alzada extemporáneamente, deberíamos entrar a resolver el fondo del asunto. Esto es, si se cumplen o no los requisitos para la concesión de la subvención impugnada”.
Para a continuación abordar sus repuestas:
“Por tanto, la primera cuestión que nos debemos plantear se nos presenta del siguiente modo ¿es necesario dadas las circunstancias del caso, haber ampliado el presente recurso contencioso administrativo a la resolución expresa de inadmisibilidad dictada con posterioridad?”.
“Trasladando la jurisprudencia que acabamos de reseñar al caso que nos ocupa, debemos concluir que, si la resolución expresa posterior al silencio administrativo, es de inadmisión por extemporaneidad, se altera la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo.
Ello es así en tanto en cuanto la pretensión formulada carece de virtualidad, pues el acto administrativo expreso (la inadmisión por extemporaneidad) no alcanza los aspectos incluidos en la desestimación presunta y por tanto es ajeno al proceso contencioso administrativo iniciado por el recurrente cuando llevó a cabo la interposición. Ello es así, máxime cuando el recurrente no ha efectuado ninguna manifestación en relación con la resolución expresa.
Más sencillamente, debemos señalar que en el caso analizado, la Sala ha concluido que la resolución expresa posterior de inadmisión no tiene ese carácter confirmatorio del silencio negativo. Esto es, no viene a corroborar el sentido de la resolución presunta combatida en origen, sino que adopta un contenido distinto con la decisión de inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso de alzada que debió ser combatido expresamente por la parte.
De hecho, el artículo 113 de la Ley 30/1992 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dentro Título VII, del Capítulo II, dedicado a los recursos administrativos, sección primera, principios generales distingue en el contenido de la resolución del recurso el pronunciamiento de desestimación, de la declaración de inadmisión, cuando expresamente indica que «La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.» En los mismos términos, se pronuncia la Ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en su artículo 119, si bien introduce un nuevo precepto consignando diversas causas de inadmisión expresamente en el artículo 116.
Por tanto, en la regulación del procedimiento administrativo y en especial del recurso, no se equipará ambos pronunciamientos de desestimación e inadmisión. Es cierto que el efecto material de la inadmisión del recurso es el mismo que el de una resolución desestimatoria, en la medida que conlleva el mantenimiento de la resolución administrativa impugnada que queda confirmada. Ahora bien, existe una divergencia más que sustancial, pues si la resolución del recurso tiene por objeto su inadmisión no procede pronunciamiento sobre el fondo de las pretensiones planteadas del recurrente al apreciar circunstancias formales que impiden el examen material de la controversia. En definitiva, una resolución de inadmisión no es el vehículo adecuado para rechazar en cuanto al fondo un recurso de alzada al contrario de lo que ocurre con la desestimación. De aquí su diferenciación y, por tanto, la necesidad de ampliar el recurso”.
Por tanto, la conclusión ha de ser que, cuando interpuesto un Recurso Contencioso-Administrativo frente a una desestimación presunta, posteriormente la Administración resuelva su inadmisión, debemos ampliar el recurso. De lo contrario, podemos encontrarnos con una desestimación por pérdida sobrevenida del objeto.
Miguel Puertas Jiménez
Socio. Abogado
