En el BOE de 31 de marzo de 2021 se publicó el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. La entrada en vigor se produjo el pasado 2 de abril de 2021 y, en particular, algunas de sus normas que se iban posponiendo desde la promulgación de las leyes 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015 del Sector Público.
Las citadas Leyes del año 2015 supusieron el espaldarazo definitivo a la administración electrónica, hasta entonces limitada y bajo dispersa normativa, siendo de las prescripciones más importantes la obligatoriedad de relacionarse con la Administración por medios electrónicos las personas jurídicas y determinados colectivos. La puesta en práctica de las medidas ha devenido lenta, pero inexorable, ya que a la fecha de su promulgación no todas las administraciones estaban preparadas ni contaban con los medios necesarios para hacer efectiva sus previsiones, especialmente los municipios pequeños, que son la mayoría. Así, también las cosas han ido demorándose mediante sucesivas normas que retrasaban la entrada en vigor, cuyo último límite era precisamente el pasado mes de abril de 2021, determinados aspectos principales como eran las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico.
La Ley 11/2007 introdujo el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos, cuestión que se convirtió en una obligación por la Ley 39/2015, que en su artículo 14 establecía esta «en todo caso» y para «al menos» los siguientes sujetos: las personas jurídicas; las entidades sin personalidad jurídica; quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria y, en todo caso los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional; quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración; los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público.
Esto ha traído una prolífica y diversa casuística en uno de los aspectos más importantes en el marco de los expedientes administrativos: las notificaciones.
La Ley 39/2015 establecía la regla contenida en su art. 41.1 de que: «Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía». Lo anterior ha sido causa de no pocos problemas y motivos de impugnaciones, por cuanto si era obligatorio o no el aviso previo al correo electrónico de puesta a disposición de una notificación electrónica, que no todas las sedes estaban adheridas y conectadas a la Dirección Electrónica Habilitada Única (https://dehu.redsara.es), y que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 41 y 43 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de la notificación, el rechazo expreso de la notificación o bien la presunción de rechazo por no haber accedido a la notificación durante el período de puesta a disposición, da por efectuado el trámite de notificación y se continuará el procedimiento.
No obstante, el Tribunal Supremo ha advertido en alguna ocasión sobre la obligación de la Administración de mantener las garantías de los administrados independientemente del modo en que se realice la notificación. En este sentido, en su sentencia de 16 de noviembre de 2016 (rec. 2841/2015), ante la impugnación de una notificación de apremio por entender que la notificación de la liquidación de la que venía se hizo defectuosamente a través de la DEHU, expone que “En lo que ahora interesa, el cambio tan radical que supone, en tema tan sumamente importante como el de las notificaciones administrativas, las notificaciones electrónicas, en modo alguno ha supuesto, está suponiendo, un cambio de paradigma, en cuanto que el núcleo y las bases sobre las que debe girar cualquier aproximación a esta materia siguen siendo las mismas dada su importancia constitucional, pues se afecta directamente al principio básico de no indefensión y es medio necesario para a la postre alcanzar la tutela judicial efectiva, en tanto que los actos de notificación «cumplen una función relevante, ya que, al dar noticia de la correspondiente resolución, permiten al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes» (…) Desde luego el desconocimiento de lo que se notifica, hace imposible no ya que pueda desplegarse una defensa eficaz, sino cualquier defensa. Por ello, lo realmente sustancial es que el interesado llegue al conocimiento del acto, sea uno u otro el medio, y por consiguiente pudo defenderse, o no lo hizo exclusivamente por su negligencia o mala fe, en cuyo caso no cabe alegar lesión alguna de las garantías constitucionales, dado el principio antiformalista y el principio general de buena fe que rigen en esta materia (…) Todo lo cual lleva a concluir, en palabras del propio Tribunal Constitucional, que ni toda deficiencia en la práctica de la notificación implica necesariamente una vulneración del art. 24.1 CE, ni, al contrario, una notificación correctamente practicada en el plano formal supone que se alcance la finalidad que le es propia, es decir, que respete las garantías constitucionales”
Así las cosas, el Real Decreto 203/2021 establece una serie de cuestiones, entre otras, que conviene apuntar de forma resumida:
- El Reglamento desarrolla y completa las previsiones del art. 43 de la Ley 39/2015 sobre las notificaciones electrónicas, estableciendo las siguientes reglas:
a) En caso de que la Administración lleve a cabo la puesta a disposición de las notificaciones de forma acumulativa mediante comparecencia en la sede electrónica y a través de la Dirección Electrónica Habilitada única, para el cómputo de plazos y el resto de efectos jurídicos, se tomará la fecha y hora de acceso al contenido o el rechazo de la notificación por el interesado o su representante en el sistema en el que haya ocurrido en primer lugar.
b) La notificación por comparecencia en la sede electrónica y a través de la Dirección Electrónica Habilitada única conlleva la puesta a disposición de la persona interesada de un acuse de recibo que permita justificar bien el acceso al contenido de la notificación, bien el rechazo del interesado a recibirla, que contendrá, como mínimo, la identificación del acto notificado y la persona destinataria, la fecha y hora en la que se produjo la puesta a disposición y la fecha y hora del acceso a su contenido o del rechazo
c) La comparecencia voluntaria de una persona interesada que no esté obligada a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas o que no haya comunicado que se le practiquen notificaciones por medios electrónicos, o la de su representante en la sede electrónica o a través de la Dirección Electrónica Habilitada única, y el posterior acceso al contenido de la notificación o el rechazo expreso de esta, tendrá plenos efectos jurídicos.
d) Sobre el aviso de puesta a disposición de la notificación, aclara el art. 41 de la Ley 39/2015 que el aviso solo se practicará en caso de que la persona interesada o su representante hayan comunicado a la Administración un dispositivo electrónico o dirección de correo electrónico al efecto; que la persona interesada se hace responsable, por la comunicación a la Administración, de que dispone de acceso al dispositivo o dirección de correo electrónico designados y en caso de que dejen de estar operativos o pierda la posibilidad de acceso, la persona interesada está obligada a comunicar a la Administración que no se realice el aviso en tales medios; cuando la persona interesada sea un sujeto obligado a relacionarse por medios electrónicos y la Administración emisora de la notificación no disponga de datos de contacto electrónicos para practicar el aviso de su puesta a disposición, en los procedimientos iniciados de oficio la primera notificación que efectúe la Administración, organismo o entidad se realizará en papel, advirtiendo a la persona interesada en esa primera notificación que las sucesivas se practicarán en forma electrónica por comparecencia en la sede electrónica que corresponda o, en su caso, a través de la Dirección Electrónica Habilitada única.
- Si existe la obligación de la persona interesada de relacionarse a través de medios electrónicos y no los hubiera utilizado, el órgano administrativo requerirá la correspondiente subsanación, advirtiendo que, de no ser atendido el requerimiento en el plazo de diez días, se le tendrá por desistido en su solicitud o se le podrá declarar decaído en su derecho al trámite correspondiente.
- Este régimen de subsanación será asimismo aplicable a las personas físicas no obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas que hayan ejercitado su derecho a relacionarse electrónicamente con la Administración Pública de que se trate. Aclara dudas que se venían dando, ya que cuando se trate de una solicitud de iniciación, la fecha de la subsanación requerida se considerará a tal efecto como fecha de presentación de la solicitud para el cómputo de plazos del procedimiento.
- En el supuesto de que las Administraciones Públicas hayan determinado los formatos y estándares a los cuales deberán ajustarse los documentos presentados por la persona interesada, si incumple este requisito se le requerirá para que, en el plazo de diez días, subsane el defecto, con la indicación que, si así no lo hiciera y previa resolución, se le podrá declarar decaído en su derecho al trámite correspondiente, respectivamente. Esto puede chocar con el principio antiformalista que rige en el derecho administrativo.
- Los documentos en soporte no electrónico se presentarán a través de las oficinas de asistencia en materia de registros. Cuando se presenten documentos originales o copias auténticas en soporte no electrónico, desde el momento en que sean digitalizados conforme a lo dispuesto en las correspondientes normas técnicas de interoperabilidad tendrán la consideración de copia electrónica auténtica de documento en soporte papel, con la misma validez para su tramitación que los documentos aportados en soporte papel, e inmediatamente tras su digitalización los documentos presentados serán devueltos a las personas interesadas, o si no es posible, serán conservados a su disposición durante el plazo de seis meses para que pueda recogerlos, transcurrido el cual, serán destruidos “siempre que no se trate de documentos con valor histórico, artístico u otro relevante o de documentos en los que la firma u otras expresiones manuscritas o mecánicas confieran al documento un valor especial”.
- Introduce un conjunto de previsiones para la sucesión de personas físicas o jurídicas en un procedimiento administrativo, que no aparece en la Ley 39/2015, y que otorga seguridad jurídica a cuestiones que se venían dando en la práctica, sobre todo del efecto en las notificaciones dirigidas a la persona física o jurídica sucedida.
- La Ley 39/2015 define los documentos públicos administrativos como los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones públicas y el Real Decreto 203/2021 añade a esta definición la de documento administrativo electrónico, indicando que es la información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico, según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado admitido en el Esquema Nacional de Interoperabilidad.
- También introduce normas sobre el expediente electrónico, su configuración y foliado, así como el derecho de acceso de las personas interesadas que se relacionen electrónicamente con las Administraciones Públicas al expediente electrónico y, en su caso, a la obtención de copia total o parcial del mismo, previsto en la Ley 39/2015, que se entenderá satisfecho mediante la puesta a disposición de dicho expediente en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en la sede electrónica propia o asociada que corresponda, con la remisión a la persona interesada o a su representante de la dirección electrónica o localizador que dé acceso al expediente electrónico puesto a disposición.
- El Real Decreto establece en sus normas transitorias que, a partir del 2 de abril de 2023, los documentos en soporte no electrónico que se encuentren en la fecha de su entrada en vigor en las oficinas de asistencia en materia de registros y de los que se haya obtenido una copia electrónica auténtica de conformidad con los requisitos que establece el Esquema Nacional de Interoperabilidad y su normativa técnica complementaria, para su registro e incorporación al correspondiente expediente electrónico, podrán ser eliminados, previa comunicación y procedimiento que regula al efecto.
En definitiva, una profusa regulación de aspectos que en la práctica ya venían dándose en según qué administraciones, pero que se echaba en falta completar en la importante reforma y efectos que conllevó la aprobación de las leyes 39 y 40 del 2015 como hemos visto. Se cumple con una de las medidas para la transformación digital del sector público incluidas en la Agenda España Digital 2025, se entiende que ha de incrementar la seguridad jurídica en aspectos que no quedaron del todo definidos en las leyes de 2015 y que la práctica ha ido desvelando y, como no puede ser de otra forma en los momentos actuales, dispone, también, de un impacto ambiental positivo al reducir la huella de carbono de la tramitación tradicional en la que se emplea masivamente el papel, la impresión láser y la logística.
Miguel Marcos-Alberca Moreno
Abogado
