La palabra perspectiva se define en una de sus acepciones en el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española como “Punto de vista desde el cual se considera o se analiza un asunto” y, del mismo modo, define como una de las acepciones de la palabra género la de “Grupo al que pertenecen los seres humanos de cada sexo, entendido este desde un punto de vista sociocultural en lugar de exclusivamente biológico.”. Por perspectiva de género, pues, se entiende considerar o analizar una cuestión dada, reconociendo especialmente la forma en la que se han establecido nuestros vínculos y sistemas sociales mediante una determinada comprensión sobre el sexo, el género y la orientación sexual principalmente, si bien bajo diversos aspectos que traten las desigualdades, los derechos de diversos colectivos, etc.
Legislación en materia de suelo y urbanismo
En España, la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, plasma en su exposición de motivos que “La ordenación general de las políticas públicas, bajo la óptica del principio de igualdad y la perspectiva de género, se plasma en el establecimiento de criterios de actuación de todos los poderes públicos en los que se integra activamente, de un modo expreso y operativo, dicho principio; y con carácter específico o sectorial, se incorporan también pautas favorecedoras de la igualdad en políticas como la educativa, la sanitaria, la artística y cultural, de la sociedad de la información, de desarrollo rural o de vivienda, deporte, cultura, ordenación del territorio o de cooperación internacional para el desarrollo” y de manera más explícita en su artículo 31.3 cuando refiere que “Las Administraciones públicas tendrán en cuenta en el diseño de la ciudad, en las políticas urbanas, en la definición y ejecución del planeamiento urbanístico, la perspectiva de género, utilizando para ello, especialmente, mecanismos e instrumentos que fomenten y favorezcan la participación ciudadana y la transparencia”.
Podemos mencionar, por último, en esta introducción expositiva que el legislador consagra el cumplimiento del mandato anterior en el artículo 20.1.c del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, ordenando que, para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en dicha norma, las Administraciones Públicas y, en particular, las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística (comunidades autónomas y municipios), deberán “atender, teniendo en cuenta la perspectiva de género, en la ordenación de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente.”
Nuevas perspectivas
Históricamente se han venido teniendo en cuenta en el diseño urbano aspectos relacionados con la eficiencia económica y organización del tráfico de vehículos a motor, frente a las necesidades sociales, como pueden ser los requeridos por las mujeres y los grupos de menor renta, así como primar el facilitar la conciliación de la vida laboral y familiar de las personas, mayor oferta de servicios locales y de proximidad, y otros que, a la postre, influyen directamente en la accesibilidad de los diferentes grupos y colectivos sociales a las oportunidades de empleo, y el acceso a servicios y equipamientos, tanto públicos como privados en condiciones de igualdad. En definitiva, no atar la planificación urbanística únicamente a las actividades productivas y económicas, si no tener en cuenta y potenciar el trabajo reproductivo y las labores de cuidado, dando cabida a todas las etapas de la vida del ser humano en un mismo entorno urbano, e incluso, en el interior de las viviendas (a través de la equidad habitacional y enfoque de género en la vivienda).
En la actualidad, las diversas legislaciones en materia de suelo y urbanismo, unidas a las consecuencias de la crisis de crédito de 2008, los efectos de ésta durante los siguientes años, los cambios de modelos sociales y en las relaciones humanas, la pandemia por la COVID-19, etc., han desechado un modelo expansivo del urbanismo, promoviendo planificaciones que promuevan la participación pública, la equidad social y la calidad de vida de las personas y los animales, y lo hacen principalmente indicando que en la planificación urbana han de tenerse en cuenta los criterios que atañen a la perspectiva de género y la sostenibilidad (económica y medioambiental), tanto en las ciudades como en el entorno rural.
Así, la perspectiva de género permite centrarse en identificar las relaciones desiguales entre mujeres y hombres, como individuos con diferentes pretensiones sobre un mismo espacio urbano que no es imparcial ni equitativo desde el punto de vista del género. Ello se diagnostica principalmente con el hecho de que, por lo general, en cualquier entorno urbano, ya sea gran ciudad, una de tamaño medio, o se trate de una localidad pequeña en un entorno rural, las mujeres son las principales usuarias del transporte público y de los servicios y equipamientos urbanos debido a que, por regla general, aún permanece en ellas una diferencia de capacidad económica menor que la de los hombres y una mayor asignación de las tareas reproductivas, domésticas y de cuidado de personas y, por lo tanto, dependen más de estos servicios y equipamientos para desarrollar su trabajo o quehaceres diarios.
Implantación de la perspectiva de género en urbanismo
En consecuencia, la perspectiva de género aplicada a la planificación urbana debe ocuparse de diseñar espacios que sean adecuados para la vida cotidiana de todas las personas, independientemente de su sexo o condición social, a través de modelos de ciudad que promuevan desde su diseño modelos de proximidad, con permeabilidad de usos y actividades, y ubicación de equipamientos cercanos a las zonas de trabajo para fomentar la compatibilización de la vida laboral con la personal; la percepción de seguridad (espacios que cuenten con visibilidad, la claridad y alternativa de recorridos, la variedad de usos y la presencia diversidad de personas); la generación de espacios de relación entre vecinos en los edificios de viviendas con espacios de circulación entre lo privado y lo público, lo individual y lo colectivo, localizando actividades variadas en relación directa con el espacio público; oferta de equipamientos que permitan calidad de vida, generar relaciones sociales e intercambio de servicios; movilidad, favoreciendo múltiples opciones de transporte, privilegiando los espacios peatonales y ciclistas, transporte público con variedad de horarios y recorridos que no tienen por qué ser uniformes ni inmóviles en función de la zona a la que sirvan y el horario de las actividades en ellas demandadas o más usadas; participación, no solo en el proceso de planificación, sino en el de evaluación y constante diagnóstico y mejora del entorno urbano; visibilizarían de la vida y tareas cotidianas, tanto de la esfera pública como privada; señalética, en la que se visibilice a la mujer potenciando la nomenclatura de calles, plazas, etc., con nombre de mujeres relevantes en la historia universal, nacional y del propio municipio de que se trate, además de promover la señalización urbana igualitaria y el control de elementos publicitarios, etc.
La garantía constitucional del derecho a la igualdad (art. 14 CE) y su consagración como principio fundamental en la Unión Europea desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, el 1 de mayo de 1999, exige que la igualdad entre mujeres y hombres sea un objetivo que deba integrarse en todas las políticas y acciones de la Unión y de sus Estados miembros, de forma que se promueva la eliminación de las desigualdades entre ambos.
Ello, dado el carácter normativo de los planes urbanísticos, puesto en relación con las prescripciones legales aludidas al inicio y las que obligan a recabar el informe sobre el impacto por razón de género (Ley 30/2003 sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno; Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis del impacto normativo; y el artículo 26.3.f) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público), determina que a la hora de planificar y tramitar los instrumentos de ordenación urbanística, entre la multitud de informes que han de recabarse de las distintas administraciones, organismos y entidades, haya de recabarse y constar el informe de impacto de género en la profusa sucesión de trámites y documentación que conlleva la formulación y aprobación de un planeamiento urbanístico.
Y he aquí donde se está produciendo la discusión doctrinal, sobre si es obligatorio el informe de impacto de género en la elaboración del planeamiento hasta el punto de que su ausencia haga devenir nulo el mismo, o bien, que se da cumplimiento al mandato del legislador incluyendo y justificando haber tenido en cuenta la perspectiva de género aún cuando no exista informe o éste no entre a un análisis pormenorizado de la memoria y documentación del plan.
Resoluciones judiciales
En este sentido, son ya considerables las resoluciones de nuestros tribunales que se han pronunciado sobre las tachas a colación de la falta de emisión o incorporación de dicho informe en los planeamientos objeto de impugnación, o la falta de motivación del específico instrumento de planificación al que sirve, advirtiéndose una evolución desde las primeras en las que se atacaba la falta de emisión del mismo como elemento invalidante del plan y, por tanto, sancionándolo con nulidad absoluta, como la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 2015 (Recurso de casación 2676/2012), en la cual termina sentando que, tanto por aplicación del derecho propio autonómico, como por la remisión que se hace a la legislación del Estado, lo cierto es que en el procedimiento de la elaboración del Plan Territorial de la costa occidental de Málaga debería haberse emitido un informe de evaluación de impacto por razón de género, reprochando a la Administración autonómica su línea de defensa de que como no existían en dicho Plan determinaciones con afectación a materias de género, resultaba innecesario el informe de evaluación de impacto de género.
Esta línea de defensa fue tomada como base para otras resoluciones (véase la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2016), en el sentido de acoger que como la norma no contenía aspectos de afección a materia de género, su ausencia no era invalidante del todo en el procedimiento de aprobación, lo cual, en puridad, desnaturaliza lo preceptuado por las normas aludidas que exigen su emisión e incorporación en el proceso de elaboración normativo, pues se estaría reduciendo la emisión del informe y su contenido a un mero trámite formal vacuo y fútil.
No obstante, como decimos, la evolución se diferencia de las posiciones iniciales, y valga como ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2018, por la que se confirmaba la anulación el Plan General de Boadilla del Monte por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por no haberse recabado para el expediente el informe por razón de impacto de género, habiendo sido opuesta su innecesaridad por las administraciones afectadas en línea con las anteriores resoluciones mencionadas, si bien, el Tribunal Supremo aquí. no desde una perspectiva puramente formal y procedimental. no resultaba exigible la incorporación de un específico informe de impacto de género; no obstante, no evita que el principio de igualdad de género no resulta una cuestión neutral en materia de urbanismo, fijando como doctrina que “si bien la cláusula de aplicación supletoria del derecho estatal no permite sostener la exigencia a las Comunidades Autónomas de un requisito, como es el informe de impacto de género, en materia de ordenación urbanística, que no figura previsto en su propia legislación, el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, esto es, no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos” y así, que “…si bien no es exigible al plan impugnado la incorporación del Informe de impacto de género (…) ello no es óbice para que puedan discutirse a través de la impugnación del Plan, los concretos y específicos aspectos que pueden incidir en una ordenación de naturaleza discriminatoria. Lo que ocurre es que, en el presente caso, al haberse quedado el análisis en la existencia o no del citado Informe, la cuestión de fondo no ha sido abordada.”
Es con la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 2022, relativo al Plan de Ordenación Municipal de Caldas de Reis, y otras posteriores como la sentencia de 27 de abril de 2022 que incide en la no adopción de consecuencia tan grave, como es la nulidad de un plan y las nulidades en cascada de todos los planes dictados en su marco por la falta de un informe que no se califica como preceptivo y vinculante. Pero que el demandante debería haber centrado el objeto del debate y obligar así al Tribunal a un pronunciamiento sobre el cumplimiento o no de este deber legal, precisando en su demanda cuáles eran las concretas partes, anexos, previsiones, decisiones o determinaciones incluidas en el plan impugnado que conculcaban el principio de igualdad o bien el motivo o los motivos por los que entendía que una omisión en las determinaciones del plan comportaba una quiebra de dicho principio de igualdad, que es lo que a la postre subyace en la perspectiva de género.
Esto es, en el contexto actual de la jurisprudencia, parece que se ha superado el automatismo consistente en decidir la nulidad o no de un plan en función de la mera existencia formal de un informe de evaluación del impacto de género en el procedimiento o no (que dependerá, sobre todo, de si la legislación autonómica competente en materia urbanística lo exige o no de forma expresa).
Determinaciones a tener en cuenta en los planes de urbanismo
En la actualidad, hay que dilucidar si se ha llevado a cabo el análisis del impacto que las determinaciones del plan de ordenación podrían tener sobre el género, si se han tenido en cuenta y se han implementado en la memoria y plan, en cuyo caso, un informe que acuda a formalismos modelo para su evacuación puede no ser tenido por inexistente y, al contrario, cuando pueda inferirse que se ha utilizado una fórmula preestablecida o modelo para afirmar la neutralidad de la norma desde el punto de vista del impacto de género, sin que en el contenido del plan se realice un análisis y previsiones sobre el particular, dicho informe deba estimarse inexistente.
Del mismo modo, ha de quedar definido para una mayor seguridad jurídica desde el punto de vista de la perspectiva de género, la necesidad de que las previsiones y análisis del plan o instrumento de ordenación que se trate se implementen en la memoria del plan en un apartado específico al respecto en su memoria, o si cabe entender incorporada dicha perspectiva a lo largo del documento y de forma expresa en estudios accesorios como de movilidad o ruido, debiendo igualmente aclarar que el nivel de exigencia en la valoración del impacto de género no puede ser el mismo cuando se trata de un planeamiento general que cuando se trata de una modificación puntual que afecta a una superficie y objeto limitado.
Sin duda, una constante doctrina en evolución al albur de la casuística que en los últimos años se produce en este ámbito, a la que los operadores técnicos y jurídicos de entidades privadas y públicas, hemos de prestar especial atención, tanto para dar cumplimiento al mandato legal de producción de actos, normas y planes de índole urbanístico teniendo en cuenta la perspectiva de género, como para asegurar la pulcritud del contenido y procedimiento de los distintos planes e instrumentos de ordenación que han de acoger dichas previsiones.
Miguel Marcos-Alberca Moreno
Abogado socio
